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Il dispiegamento infrastrutturale

A quasi cinque anni dal suo avvio il Sistema Pubblico di Cooperazione ha raggiunto un primo concreto livello di dispiegamento dell’infrastruttura nazionale atta a supportare l’interoperabilità applicativa tra i sistemi informativi delle Pubbliche Amministrazioni. In particolare, il SPCoop ha trovato una dimensione giuridica e tecnologica sempre più chiara e definita, dapprima, con i Decreti legislativi n.42 del 28 febbraio 2005 e n. 82 del 7 marzo 2005 che istituiscono, rispettivamente, il Sistema Pubblico di Connettività e il Codice dell’Amministrazione Digitale; e poi, con l’emanazione delle regole tecniche (DPCM del 1 aprile 2008 pubblicato in G.U. n. 144 del 21 Giugno 2008) e la realizzazione dei servizi:
o di connettività e interoperabilità di base (Gara di appalto 1–2005),
o del Centro di Gestione del SPC (Gara di appalto 2–2005),
o di interoperabilità evoluta, cooperazione e sicurezza applicativa (Gara di appalto lotto 2);
o di infrastruttura e di supporto alla qualificazione dei componenti di cooperazione applicativa (Gara di appalto 2-2006, Centro di Gestione SICA – CG-SICA).

In questi anni, anche le Regioni, coerentemente agli orientamenti nazionali del Governo (agli artt. 7 comma 1, 12 comma 5, 68 comma 2 del CAD) hanno provveduto a realizzare l’infrastruttura ed adeguare i propri sistemi informativi; seppure con un diverso grado di maturità dovuto al disomogeneo sviluppo che la società dell’informazione e la cooperazione applicativa hanno avuto sui territori. Esperienze importanti nella informatizzazione dei processi di base e nella realizzazione di servizi avanzati on-line, in alcune aree, si alternano, infatti, a deficit e ritardi nella progettazione, in altre aree del Paese. Tuttavia, gli interventi progettuali accompagnati da investimenti significativi a favore delle politiche per l’e-government di questi anni, sia nelle infrastrutture di rete, sia nella realizzazione di servizi on-line, hanno tendenzialmente colmato questo gap, pur facendo persistere un difficile consolidamento di un vero e proprio “modello” di sistema. Complessivamente, i dati più volte esaminati sull’informatizzazione nella PA, sulla distribuzione dei progetti di e-government, mettono in luce che le Regioni hanno provveduto nel corso del decennio passato alla fornitura e/o all’aggiornamento della dotazione infrastrutturale e tecnologica, sul fronte della sicurezza, dell’identità e degli accessi, dell’integrazione del servizio, ecc; e orientato gradualmente gli interventi applicativi di dominio a seconda delle priorità strategiche dell’ente . La mancanza, però, di una visione sistemica nazionale delle politiche per l’e-government ha favorito lo sviluppo d’interventi progettuali diversificati e disorganici sui territori.
Contrariamente a questa tendenza, la partecipazione ad ICAR, per la sua caratteristica di interregionalità, ha favorito lo sviluppo di un’azione di sistema spingendo tutte le Regioni alla dotazione dei necessari componenti infrastrutturali (Porte di Dominio, Registri Servizi, Identità Federata, ecc.) e all’adeguamento di alcuni applicativi di settore, commisurati all’entità delle azioni già svolte negli anni precedenti.
Nella fattispecie, la maggior parte di esse attraverso ICAR si è dotata dell’infrastruttura di base per la cooperazione applicativa e dei moduli avanzati per la gestione degli SLA e dell’identità federata. Solo alcune, già detentrici di una infrastruttura di base, hanno potuto adeguare il proprio sistema alle specifiche SPCoop ed integrarlo con il Nodo di Interoperabilità e Cooperazione Applicativa (NICA) prodotto da ICAR. Per queste, ICAR ha rappresentato l’opportunità di un completamento e consolidamento dell’infrastrutturazione e l’opportunità di avviare in anticipo l’esercizio della cooperazione applicativa conforme alle specifiche del SPCoop; ma ha rappresentato soprattutto un’importante occasione di condivisione e messa in comune del proprio know how con le altre Regioni per migliorarsi e migliorare l’intero sistema.

Questo ultimo aspetto rappresenta un valore aggiunto che il progetto ICAR ha prodotto nel corso della sua realizzazione e che si è manifestato costantemente in ciascuno dei rilasci di progetto, attraverso la graduale costituzione di una comunità di pratica che ha rappresentato il cuore pulsante della sperimentazione ed attuazione condivisa (a tutti i livelli di governo) delle regole SPCoop e il tangibile esempio dell’essenzialità di una democrazia organizzativa.


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Scendendo nel dettaglio dei numeri, dai dati e dalle informazioni raccolte nel corso della rilevazione ICAR plus 2009, tutte le Regioni hanno recepito le specifiche tecniche del progetto per la realizzazione delle infrastrutture di cooperazione. Di queste, 12 (tra Regioni e Province autonome) hanno già in esercizio la porta di dominio; mentre le restanti 9 vi provvederanno entro i prossimi tre, sei, dodici mesi. Inoltre, le Regioni che avevano già provveduto ad avviare e realizzare azioni di infrastrutturazione, precedentemente ad ICAR, hanno anche provveduto a certificare nel SPCoop la porta di dominio . Nella fattispecie, il Friuli Venezia Giulia, il Veneto, la Lombardia, la Sardegna, la Campania e la Puglia hanno già ottenuto la certificazione da parte del CG-SICA (Centro Gestione SICA), mentre altre Regioni quali: la Toscana, la Basilicata, il Piemonte, l’Umbria e la Liguria vi stanno provvedendo. Anche in questa azione tecnica, basilare per avviare la cooperazione secondo le regole del SPCoop, lo spirito cooperativo seminato da ICAR è emerso con preponderanza, attraverso l’impegno delle Regioni che per prime hanno sperimentato la procedura di certificazione e le relative criticità a rendere disponibili i documenti e i moduli sviluppati per i test alle altre Regioni; così da facilitarle nella certificazione e configurazione della porta di dominio e quindi dei rilasci del task INF1.Tuttavia, l’interoperabilità dei sistemi informativi non si limita alla sola erogazione e fruizione di servizi applicativi tra due o più porte di dominio. Infatti, non è sufficiente predisporre le porte di dominio per garantire l’interoperabilità applicativa tra sistemi informativi diversi. Le regole del SPCoop prevedono che le Amministrazioni che intendono cooperare ed interoperare, attraverso le proprie porte di dominio, debbano formalizzare un “accordo di servizio” e provvedere alla sua pubblicazione in un registro nazionale (SICA), accessibile da tutti i soggetti della comunità SPCoop, in modo da consentire la descrizione delle funzionalità dei servizi, delle interfacce di scambio dei messaggi, delle politiche e dei requisiti di sicurezza, dei livelli di qualità e della descrizione della semantica del servizio e dell’informazione veicolata.

Affinché trovi compimento l’integrazione tra i back office attraverso l’interoperabilità applicativa tra i sistemi informativi è necessario avvalersi della gestione semantica delle informazioni scambiate dell’allineamento tra i processi di lavoro, le architetture dell’informazione e gli obiettivi delle organizzazioni della sicurezza del servizio, intesa in termini di qualità del servizio erogato e fruito e di riconoscibilità e verificabilità delle identità degli accessi.


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In tal senso, le soluzioni offerte da ICAR offrono alle Regioni la possibilità di:
o usufruire di esempi realizzativi di ontologie e schemi concettuali;
o fruire di un modello di gestione per eventi (EDA);
o monitorare i livelli minimi di servizio (SLA);
o gestire l’identità federata;
o gestire con autonomia la cooperazione applicativa sui propri territori, attraverso la definizione di un registro SICA di secondo livello dei servizi erogati, distribuito e federato a livello interregionale, ma unico da un punto di vista logico.

In particolare, in riferimento a questo ultimo punto le regole del SPCoop lasciano le amministrazioni libere di dotarsi di un registro SICA secondario. Allo stato attuale 10 Regioni hanno manifestato l’intenzione di avvalersi di tale opportunità e di provvedere alla sua qualificazione nel SPCoop entro i prossimi 12 mesi (fig. 2).

Anche le previsioni delle Regioni sull’utilizzo dei moduli di gestione degli SLA (Service Level Agreement) e dell’identità digitale federata, che risultano basilari per avviare l’atteso ciclo di rinnovamento in grado di assicurare maggiore efficienza ed efficacia ai processi amministrativi più importanti della Pubblica Amministrazione, fanno ben sperare.

Infatti, al momento 17 Regioni hanno manifestato l’intenzione di mettere in esercizio entro i prossimi 12 mesi la necessaria infrastruttura per la gestione federata delle identità digitali, mentre 15 sono quelle che prevedono di mettere in esercizio un sistema per la gestione dei livelli minimi di servizio (SLA) in logica di cooperazione applicativa (fig. 3).

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Altro dato confortante che emerge dalla rilevazione (fig. 4) è che ad oggi circa 11 Regioni hanno in esercizio un sistema di notifica degli eventi, il cosiddetto “gestore degli eventi”, basato sul paradigma di “publish & subscribe” che consente a diversi soggetti di scambiare messaggi al fine di comunicare il verificarsi di un specifico evento. Di queste 11 circa la metà adottano la realizzazione sviluppata nell’ambito del progetto ICAR.

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Infine, altro dato positivo è quello che afferisce la previsione (da parte del 50% delle Regioni) di gestire, sin da subito, le ontologie e gli schemi concettuali, in quanto fortemente correlato alla capacità di redigere un accordo di servizio ed intervenire nella semplificazione del processo amministrativo (fig. 5).

Infatti, la stipula dell’accordo di servizio rappresenta un processo nuovo ancora in divenire che oltre a dover essere concettualmente metabolizzato nella sua interezza all’interno delle amministrazioni, necessita di un opportuno periodo di sperimentazione, per dirsi acquisito anche da parte di quelle Regioni che hanno già in esercizio la porta di dominio e che hanno avuto modo di sperimentare la cooperazione applicativa prima di ICAR e delle regole tecniche del SPCoop.


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I dati testé presentati forniscono una prospettiva ad un percorso di adeguamento non ancora concluso. La mancanza di previsione da parte di alcune Regioni e Province autonome è essenzialmente dovuta alla recente adesione ad ICAR (cfr. in particolare Molise, Sicilia e Provincia Autonoma di Bolzano) e al percorso di infrastrutturazione ancora in atto che impedisce un concreto adeguamento in tempi brevi. Le volontà espresse, invece, dalle altre Regioni sono commisurate ad un processo di dispiegamento ancora in corso che necessita di un ulteriore periodo di assestamento e consolidamento. Comunque sia i dati che emergono consentono di tracciare una prima fotografia e fornire i necessari “warning” sull’intero sistema regionale della cooperazione applicativa; in modo che possa dirsi correttamente e pienamente distribuita l’infrastruttura a livello nazionale e regionale.


Tuttavia, se da un lato il CNIPA si appresta a terminare la messa in esercizio dei servizi infrastrutturali SICA e, dall’altro, le Regioni a completare la realizzazione delle infrastrutture di cooperazione applicativa il passo più importante va ora condotto nella direzione di garantire la fruizione della cooperazione applicativa agli enti locali, concreti pivot del processo di funzionamento della cooperazione applicativa, nonché “detentori” e “gestori” dei principali dati inerenti cittadini e imprese.

Il completamento di tale percorso appare ancora lontano dagli obiettivi delle Regioni.
Infatti, attualmente solo sei Regioni (Toscana, Umbria, Friuli Venezia Giulia, Puglia, Campania, Lombardia e Sardegna) hanno predisposto un piano di dispiegamento delle porte di dominio sui propri territori, necessario a garantire la realizzazione di soluzioni interoperabili ed aperte alla cooperazione applicativa. Nella fattispecie, la Regione Toscana ha dispiegato 125 porte di dominio distribuite presso 64 comuni, 10 Province, 17 Comunità montane, 16 tra ASL e Aziende ospedaliere, e 18 tra altri enti territoriali.
La Regione Umbria oltre alla porta di dominio installata presso la sede Regionale ha attualmente 96 porte di dominio in uso, di cui 4 installate fisicamente, 88 virtualizzate presso i Concentratori di NAL e le rimanenti porte installate presso altri enti. La Regione Puglia ha dispiegato 46 porte di dominio di cui: 9 a Comuni inferiori a 5.000 abitanti e 37 a Comuni con maggior numero di abitanti. Inoltre prevede di dispiegarne altre 231 nei prossimi 12 mesi.
La Regione Friuli Venezia Giulia, attraverso un progetto dedicato “INTERPRANA”, ha dispiegato 26 porte di dominio presso i Comuni.
La Regione Campania, pur non avendo definito un piano organico di dispiegamento, attraverso il progetto CUPReg, ha dispiegato la porta di dominio presso le 24 Aziende sanitarie.

L’auspicio è che le altre Regioni vi provvedano entro i prossimi 12 mesi, a valle della qualificazione della propria porta di dominio e dell’ottenimento del certificato digitale da parte del Centro SICA, in modo da completare l’infrastrutturazione globale della Pubblica Amministrazione e rendere effettivo il processo di alimentazione e fruizione dei dati tra i diversi livelli di governo: locale, regionale, centrale.

Discende da qui la concreta necessità di un governo armonico delle politiche di dispiegamento delle porte di dominio, al fine di consentire la corretta fruizione dei servizi applicativi presso i singoli territori, attraverso una regia condivisa di accompagnamento delle Regioni che eviti, al pari di quanto avvenuto nelle precedenti esperienze di informatizzazione del Paese, un fenomeno che potremmo definire di “cooperation divide”.