Dai rilasci di progetto all'evoluzione a modello

Il progetto ICAR si è concluso ufficialmente il 30 giugno 2009, come stabilito dalla pianificazione esecutiva.
Tuttavia a fronte delle azioni svolte e dei prodotti/servizi rilasciati a livello infrastrutturale ed applicativo e, soprattutto, della fiducia che si è innescata nella cooperazione interistituzionale, le Regioni hanno definito un percorso di assistenza e manutenzione correttiva ed evolutiva dell’infrastruttura e delle applicazioni.

In particolare, a partire dal 1 luglio 2009 è stato realizzato un help-desk atto a ricevere le specifiche segnalazioni delle singole Regioni e fornire un supporto alla risoluzione delle problematiche afferenti i task infrastrutturali:
-  le configurazioni:

• del “NICA” (frame work), delle porte di dominio e del gestore eventi federato;
• della sincronizzazione dei NICA regionali, dei SICA secondari con il SICA generale;
• degli accordi di servizio e di cooperazione;
• di scenari di cooperazione in ambito ICAR;

- le installazioni:

• del NICA e delle porte di dominio ICAR durante la fase di set-up, configurazione, test (sia di loop-back sia di interoperabilità);

- la gestione degli SLA e l’adozione del modello di identità digitale federata individuato in ICAR, fornendo supporto all’uso anche di carattere on-site con giornate erogate presso le singole regioni o in gruppi di regioni limitrofe.

In sostanza, è stato avviato un processo di evoluzione di ICAR ad archetipo della cooperazione interistituzionale per l’attuazione delle policy interregionali in materia di e-government e società dell’informazione; anche attraverso la fornitura di servizi non strettamente tecnici - come la formazione, il change management, la comunicazione, ecc. - orientati all’accompagnamento dell’innovazione nelle Amministrazioni. Nella fattispecie, le Regioni per dare concretezza, struttura e una vision ampia e sinergica alle attività di manutenzione del patrimonio infrastrutturale ed applicativo del progetto, le hanno collocate all’interno di un più ampio accordo di cooperazione interregionale permanente che apre a nuove azioni e interventi progettuali. L’accordo, di durata quinquennale, si basa sulla constatazione che:

• tutte le Regioni sono chiamate a promuovere lo sviluppo integrato sul proprio territorio regionale delle tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione (ICT) e prevedere il coordinamento dei propri interventi con quelli della Comunità Europea, dello Stato, delle altre Regioni ed enti locali;
• il “Codice dell’Amministrazione Digitale” prevede che le pubbliche amministrazioni possono stipulare tra loro convenzioni finalizzate alla fruibilità informatica dei dati di cui sono titolari (art. 58 comma 2), necessaria ad integrare i procedimenti di rispettiva competenza, in modo da agevolare gli adempimenti di cittadini ed imprese e rendere più efficienti i procedimenti che interessano più amministrazioni (art. 63 comma 3).

In particolare, l’accordo di cooperazione interregionale costituisce il fondamento del processo evolutivo di ICAR ed esprime al tempo stesso il connotato antitetico del concetto di evoluzione insito nella natura stessa del progetto. Infatti le teorie organizzative cosiddette “evolutive” definiscono l’evoluzione come un processo governato dal caso o come un processo che porta naturalmente verso delle direzioni ben definite. ICAR come progetto è stato coordinato e guidato perché raggiungesse dei risultati precisi, quindi la sua evoluzione è da considerarsi consequenziale; tuttavia la variabilità degli elementi in gioco, fra tutte le dimensioni della partecipazione cooperativa delle Regioni, della instabilità dei temi tecnici collegati alla cooperazione applicativa, delle policy nazionali e regionali, hanno reso potenzialmente ingovernabile la sua evoluzione.
L’accordo interregionale rappresenta per questo l’espressione dell’evoluzione di ICAR perché ne consolida i risultati e li proietta in avanti alla ricerca di nuovi obiettivi.

Al fine, comunque, di comprendere a pieno il percorso evolutivo di ICAR da “mero progetto” a modello di cooperazione tra amministrazioni è necessario contestualizzarlo nel processo di crescita dell’e-government in Italia negli ultimi anni, evidenziando gli elementi di responsabilità, collaborazione e partecipazione al cambiamento tra livelli di governo.

In particolare, il progetto ICAR emerge come una novità nel decennale processo di attuazione dell’e-government in Italia, poiché si distanzia nei contenuti e nel metodo dall’insieme delle altre iniziative progettuali ammesse a finanziamento (e/o a cofinanziamento) in questi anni; ma soprattutto, se ne distanzia, per la sua collocazione storica dopo anni di finanziamenti di progetti non finalizzati ad un e-government nazionale strutturato.
L’analisi storica del percorso di attuazione dell’e-government in Italia mette in luce che i primi anni del 2000 sono stati caratterizzati, infatti, dalla mancanza di uno sviluppo cooperativo delle priorità che ha comportato, da un lato, la dispersione di fondi; dall’altro uno scarso coinvolgimento globale delle amministrazioni. Queste ultime, in particolare, hanno agito con scarso livello di responsabilità istituzionale nei confronti dell’utente, determinando una partecipazione non sempre consapevole (fig. 1) ai bandi di finanziamento dei progetti. Ciò è stato indotto dalla mancanza di un effettivo piano nazionale, dal desiderio di essere comunque presenti in nuovi cicli d’innovazione, dagli orientamenti di mercato - anziché dai fabbisogni organizzativi e tecnologici reali della singola amministrazione e dell’intero sistema pubblico amministrativo che non ha inciso ne sul divario tecnologico, ne tanto meno sul divario di funzionamento della macchina amministrativa nei singoli territori.

Negli anni immediatamente successivi i finanziamenti non sono stati più ispirati dalla logica del bando pubblico, bensì da quella dell’accordo di programma (APQ), in modo da stimolare una partecipazione delle amministrazioni maggiormente consapevole e rispondente alle peculiarità territoriali.
In particolare, sono stati finanziati progetti per la razionalizzazione del sistema, per l’interoperabilità dei sistemi informativi, per l’erogazione di servizi on-line, per il raccordo tra digitalizzazione, organizzazione, processi e servizi (CNIPA, Quarto Rapporto sull’innovazione nelle Regioni d’Italia, Roma, 2006.17.59 09/11/2009), che hanno prodotto tuttavia impatti poco consistenti in termini di efficacia e semplificazione dei back office e qualità dei servizi offerti.

In realtà, per quanto lo strumento giuridico utilizzato abbia favorito una partecipazione più consapevole, questa è finita per essere “delegata” (fig. 1), da un lato, alle amministrazioni di livello sovraordinato  che hanno per certi aspetti “imposto” le proprie scelte infrastrutturali e di servizio; dall’altro, alle amministrazioni territoriali più innovative che hanno funzionato da apripista a soluzioni applicative troppo spesso localistiche, poco riusabili, non sempre integrate tra loro ed orientate ad una visione cooperativa. Ciò ha prodotto uno sviluppo nazionale dell’e-government a “macchia di leopardo”, cioè caratterizzato dalla contrapposizione di “isole dell’innovazione”, da una parte, e della “conservazione”, dall’altro. In sostanza, l’effetto delega ha favorito un “neocentralismo” dello Stato nei confronti delle Regioni e di queste nei confronti degli enti locali; e ha inasprito i localismi evidenziando il digital divide tra territori votati alla sperimentazione ed innovazione e territori culturalmente aperti al mantenimento dello status quo.

Questo effetto durato all’incirca tre anni ha, tuttavia, indotto gran parte del sistema ad imparare dall’esperienza, assumendo maggiore “consapevolezza” della necessità di un investimento finanziario, cognitivo, tecnologico, organizzativo di sistema e che dalla messa in comune delle esperienze locali d’avanguardia, nasce lo sviluppo cooperativo della società dell’informazione e dell’e-government in particolare.

In tal senso, il CAD e il SPC, definendo standard, regole ed una infrastruttura unica hanno segnato una rivoluzione proprio perché, in controtendenza a quanto poc’anzi descritto, hanno permesso di salvaguardare gli investimenti fatti in questi anni dalle amministrazioni centrali e locali, in termini infrastrutturali ed applicativi; ed hanno dotato il Paese definitivamente di un framework tecnologico e normativo univoco. Allo stesso modo ICAR, all’interno di questo contesto in cui è divenuto sempre più prioritario il ruolo assunto dalle Regioni e dagli Enti locali nella costruzione di un livello ottimale di sviluppo delle strategie di e-government, è diventato l’occasione per testare il modo in cui le Regioni, intese come contesti territoriali di sperimentazione e diffusione delle esperienze di innovazione più significative, possano essere chiamate a svolgere sempre più un ruolo centrale e paritetico con il Governo nello sviluppo della società dell’innovazione. Lo strumento dell’APQ non ha cessato di esistere, ma si è evoluto in uno strumento maggiormente cooperativo volto a garantire un percorso sistemico di innovazione in chiave cooperativa da parte dei suoi sottoscrittori. ICAR, infatti, nasce proprio da un’intesa CNIPA – Regioni che ha previsto un APQ per ciascuna Amministrazione regionale connotato da un’azione comune e dalle opportune integrazioni rispettose delle peculiarità territoriali.
Una scelta questa che denota una maturità del sistema verso l’assunzione di una responsabilità federale che tuttavia non è corrisposta ad una altrettanto matura dimensione tecnologica ed organizzativa delle Regioni rispetto al tema specifico.

Nella fase di avvio, la partecipazione al progetto ICAR ha rappresentato per le 16 Regioni e la Provincia Autonoma partecipanti una prima tappa evolutiva nel presidio di quelle materie loro attribuite dal processo di riforma costituzionale in senso federale. Al tempo stesso, però, questa è apparsa un’adesione “delegata” da parte di quelle amministrazioni che si sono affidate alla partecipazione più consapevole delle altre Regioni in quanto meno mature, dal punto di vista tecnologico ed organizzativo, rispetto al tema della cooperazione e dell’interoperabilità (fig. 2).

Nella fase attuativa e a seguito degli sforzi compiuti nello sviluppo conclusivo, ICAR ha rappresentato per le Regioni la “cartina di tornasole” per consolidare un processo di condivisione e costruzione di policy e di interventi di e-government comuni, tanto da consolidare la partecipazione delle Regioni meno coinvolte e favorire l’adesione al progetto anche da parte delle 3 Regioni (Calabria, Molise e Sicilia) e della Provincia Autonoma (di Bolzano) inizialmente non aderenti.

In particolare, in questa fase è maturata la “consapevolezza” che le politiche di e-government necessitano di attuazione unitaria, integrata ed uniforme o per meglio dire “cooperativa” e che i localismi, per quanto espressione di efficienza ed efficacia di questo o quel territorio, rischiano di restare tali se non integrati in una logica di scambio, di riuso, di compartecipazione nazionale con gli altri territori, con gli altri enti (fig. 2).

I risultati prodotti, sia endogeni, sia esogeni, testimoniano il processo di evoluzione maturato dal sistema delle Regioni. In particolare, tra i risultati esogeni vanno menzionati:

• la collaborazione tra i livelli istituzionali di governo finalizzata alla produzione di percorsi e soluzioni comuni;
• la definizione e presentazione al Governo, da parte delle Regioni, di un piano straordinario interregionale di e-government che da evidenza alle priorità tematiche d’intervento e le riconduce ad uno scenario organico ed unitario di realizzazione di iniziative progettuali entro la fine del 2011.

A partire da questi risultati va ora condotta un’azione di accompagnamento evolutivo del progetto verso una morfologia di azione di sistema che, mutuando gli aspetti positivi che hanno contraddistinto ICAR a livello operativo, amministrativo, organizzativo e tecnologico, consenta l’estensione dell’innovazione a tutti i livelli della PA.

ICAR, quindi, dimostra che fare cooperazione interregionale migliora, per rapidità di attuazione, verificabilità dei risultati, sostenibilità ed economicità di realizzazione, i risultati su scala nazionale.

Nelle Regioni, tuttavia, deve essere completamente matura la consapevolezza di poter essere forza trainante del processo di ammodernamento della PA locale; in un contesto fortemente condiviso con ANCI, UPI e UNCEM, il CNIPA e i Ministeri già coinvolti, per contaminare la restante PA centrale. In tal senso, appare fondamentale instaurare una fortissima collaborazione “paritaria” fra i diversi livelli di governo che dia vita ad una rete di soggetti istituzionali equi ordinati capace di condividere gli obiettivi, misurarsi con la corresponsabilità, coordinare gli strumenti, integrare le azioni e le risorse, riusare le soluzioni per la produzione di economie di scala.

Sul fronte dei risultati endogeni del progetto, altresì, va evidenziato il potenziale ancora inespresso dalle soluzioni proposte da ICAR, in quanto non ancora diffuse. Queste una volta a regime darebbero all’immaginario comune della PA efficace nel servizio erogato, efficiente nell’impegno delle risorse, semplice nel funzionamento, unica nelle sue sfaccettature istituzionali, una visione definitivamente realistica, perché offrirebbero finalmente la possibilità:

• di rendere sicuro il dato, l’accesso, l’identità, la qualità del servizio stesso;
• di ridurre gli sprechi, le sovrapposizioni, le reiterazioni dei processi amministrativi, le moltiplicazioni ontologiche del servizio, di riusare le soluzioni, di produrre economie di scala;
• di definire accordi di servizio che avvicinano, compattano, semplificano i back office - rendendoli cooperativi;
• di avvicinare il livello politico legiferante a quello organizzativo e tecnico operativo, spesso distanti, autoconsistenti ed autoreferenziali, rendendoli parti cooperanti in un processo bottom-up di condivisione dello standard e di produzione della norma, attraverso la stipula degli accordi di servizio.

Le soluzioni, infatti, offerte da ICAR anticipano un’innovazione ancora non distribuita che trova attuazione e sintesi nella partecipazione attiva delle amministrazioni alla cooperazione, attraverso la stipula di accordi di servizio che richiede loro – tuttavia un elevato effort di responsabilità rimasto spesso latente.

In tal senso, bisogna continuare ad investire sulla “tecnologia sociale disponibile”, ovvero sull’insieme di relazioni orientate al bene comune che in questi anni si sono rese disponibili a livello interregionale e tra le Regioni e le altre amministrazioni.
L’azione innovativa, infatti, difficilmente potrà essere continua se viene meno quel set di relazioni cooperative stabili creato con l’esplicita intenzione di realizzare durevolmente dei fini o degli obiettivi specifici comuni (Arthur Stinchcombe, Ecologia delle popolazioni organizzative, 1965).