La Governance cooperativa: un'innovazione culturale

La cooperazione applicativa fra i diversi livelli della pubblica amministrazione rende la PA unitaria, distinguendola da un mero aggregato di enti.

Il modello organizzativo ad essa sottostante è orientato a condurre ad unicità i singoli obiettivi istituzionali, garantendo il rispetto della mission istituzionale del singolo ente e il perseguimento del fine comune per il bene collettivo. In sostanza, il singolo ente è parte di un tutto condividendo le fasi di un processo amministrativo con gli altri enti coinvolti, senza per questo snaturare la propria organizzazione interna.

Ciò comporta che la cooperazione per essere attivata abbisogna di un ripensamento del singolo processo amministrativo per dominio o materia. Ciascun ente è chiamato ad adottare soluzioni tecnologiche ed organizzative tali da consentirgli di cooperare sul processo amministrativo con altri enti; cioè di gestire un processo amministrativo cooperando con tutti gli attori coinvolti, in modo che ciascun ente possa fruire ed erogare dati e servizi, secondo i tempi e le modalità organizzative proprie, in modo efficace ed efficiente rispetto a quanto istituzionalmente chiamato a fare.
Un modello organizzativo, questo, che travalica i confini della singola amministrazione e fa ricadere le esternalità positive della propria azione sulla collettività. Un modello organizzativo basato su un’ampia base sociale costituita da amministrazioni pubbliche che, per quanto portatrici d’interessi diversi, sono accomunate dalla comune mission del servizio. Si passa così dall’ente-centrismo ad una visione del processo amministrativo e dell’organizzazione della PA di natura sistemica e comunitaria.

Nel pensiero di Chester Barnard (Barnard C. "The Functions of the Executive", Harvard University Press, Cambridge MA, 1938) che per primo identifica la società come un’entità cooperativa, l’uomo si propone continuamente degli scopi, per cambiare l’ambiente in cui vive, ma incontra dei limiti di varia natura a cui può dare risposta solo cooperando con altri soggetti. Quindi, secondo Barnard, un fine comune rende gli uomini membri di una realtà sociale diversa da quella definita dal loro agire isolato, poiché rende coincidenti le loro esigenze. Allo stesso modo la Pubblica amministrazione che non è una entità astratta, ma un’organizzazione composta e gestita da uomini e donne chiamati a compiere azioni orientate ad ottimizzare ed aumentare l’utilità collettiva (e non quella individuale), deve trovare nella sua articolazione in enti quella dimensione cooperativa capace di privilegiare il perseguimento di un obiettivo comune. Barnard, inoltre, riconosce nei rapporti informali le condizioni per far sorgere l’organizzazione formale, sede privilegiata in cui gli uomini stabiliscono una cooperazione ponendosi un obiettivo comune che diventa il fine dell’organizzazione stessa.
Le teorie organizzative, motivazionali, relazionali, confermano, infatti, a livello empirico la bontà della gestione cooperativa, considerandola come una alternativa che combina miglioramento delle decisioni, incentivi a svilupparle e implicazioni nel destino dell’organizzazione; ma, al tempo stesso, evidenziano come un tale modello implichi necessariamente la disponibilità delle parti a collaborare, ad esempio, per rivedere il processo amministrativo di funzionamento del singolo servizio in una logica orientata all’utente.

Dal punto di vista tecnologico poche sono oggi le resistenze alla cooperazione tra le amministrazioni, per rispondere in modo integrato e coordinato alle esigenze dell’utenza senza distinzione tra i livelli di governo d’appartenenza (comunale, provinciale, regionale e statale); ed altrettanto inferiori sono le resistenze prodotte dall’architettura organizzativa, giacché il SPCoop identifica il concetto di “dominio di applicazione di cooperazione”. Questo, infatti, introduce la formalizzazione della volontà di associarsi di diversi soggetti, per cooperare nella informatizzazione di un insieme di procedimenti amministrativi pertinenti.
Il dominio di cooperazione si regge su un fondamento normativo rappresentato dall’intesa tra le parti (accordo di cooperazione) che:

• definisce l’ambito dei procedimenti amministrativi su cui operare;
• contempla tutti i necessari accordi di servizio per la realizzazione di ciascun processo applicativo interdominio;
• registra (pubblica e qualifica) i servizi disponibili in un registro pubblico dei servizi infrastrutturali e di accesso denominato “SICA” (Servizi di Interoperabilità e Cooperazione Applicativa);
• riporta le politiche di sicurezza e di qualità vincolanti per i servizi applicativi oggetto di cooperazione;
• definisce le misure tecnologiche da utilizzare per garantire requisiti di sicurezza e di qualità e per supportare la piena automazione dei procedimenti afferenti il dominio stesso; cioè:
• definisce il monitoraggio dei livelli di qualità sui servizi applicativi e di cooperazione del dominio, tenendo traccia degli scambi;
• gestisce e definisce i ruoli se utilizzati in fase di autenticazione ed abilitazione agli accessi .

In sostanza, dal punto di vista procedurale, le regole della cooperazione prevedono che le amministrazioni che intendano cooperare ed interoperare, attraverso le proprie porte di dominio, debbano pubblicare gli accordi di servizio nel registro nazionale (SICA), accessibile da tutti i soggetti della comunità SPCoop, in modo da consentire la descrizione delle funzionalità, delle interfacce di scambio di messaggi, delle politiche e dei requisiti di sicurezza, dei requisiti di qualità del servizio.

Per questo, il Sistema Pubblico di Cooperazione è organizzato in modo che:

• supporti una modalità di erogazione del servizio articolata per adempimenti e procedimenti che derivano da dettati normativi o da compiti istituzionali;
• sia paritetico fra tutti i soggetti cooperanti;
• sia indipendente dagli assetti organizzativi dei soggetti cooperanti;
• ciascun soggetto cooperante abbia la responsabilità dei servizi erogati e dei dati forniti;
• ciascun soggetto sia autonomo nella gestione dei propri sistemi e nella definizione ed attuazione delle politiche di sicurezza del proprio sistema informativo;
• ciascun soggetto sia responsabile delle autorizzazioni per l’accesso ai propri dati e/o servizi .

Si evince, quindi, che la vera resistenza alla cooperazione è di natura culturale. Essa risiede nella volontà ad implementare l’architettura tecnologica ed organizzativa della cooperazione, derivante:
1. da un lato – dalla difficoltà ad aggiornare e/o modificare Leggi e Regolamenti che nel tempo hanno accentrato un potere vasto in alcune Amministrazioni, allontanandole dalla visione sistemica ed unitaria della PA;
2. dall’altro – da una atavica ritrosia delle risorse umane a condividere e rendere disponibili le informazioni, a seguito di una cultura amministrativa burocratica che ha spesso loro inibito il “coraggio amministrativo” ad osare oltre l’adempimento; e ha, a volte, indotto l’esercizio di un potere fornito proprio dal possesso del dato e dell’informazione (anche inteso come mera riconoscibilità del ruolo e della funzione).

Il trattamento del dato e dell’informazione, in alcuni casi, specie quelli in cui il dato è particolarmente sensibile, riservato, personale può essere di fatto un problema per la difficoltà di assicurare sicurezza e qualità. Tuttavia la cooperazione applicativa agendo a livello di back office e nel rispetto delle regole tecniche del SPCoop - circa la sicurezza, la qualità e l’identità del soggetto erogatore/fruitore del dato - supera questi limiti ed assicura la disponibilità del dato semplicemente all’interno di un processo amministrativo trasparente.

Cooperare è, quindi, sinonimo di condividere, compartecipare, collaborare, condizioni che se non sono insite nella cultura del sistema, nel modus operandi della pubblica amministrazione rischiano di naufragare anche a fronte di qualsivoglia soluzione organizzativa e tecnologica, sempre che non siano imposte ex legge.
L’approccio con il quale è stato sviluppato il Sistema Pubblico di Cooperazione in tal senso ha tenuto conto sia dell’aspetto tecnologico, sia di quello architetturale ed organizzativo, sia di quello giuridico. Esso ha dato vita ad un sistema basato su un framework tecnologico ed architetturale di regole comuni e di governance che si completa proprio con un quadro giuridico che risulta essenziale per garantire il rispetto delle suddette condizioni, nell’alveo di un sistema amministrativo burocratico orientato alla norma.
La PA italiana, infatti, come tutte le amministrazioni pubbliche europee, nasce con un imprinting organizzativo burocratico che nel tempo è involuto verso l’eccesso al “fare amministrativo”, prevalentemente come mero adeguamento ad un dettato normativo. Per questo pur in presenza di una piattaforma tecnologica comune e dell’architettura organizzativa, ma in mancanza di una cultura sedimentata alla cooperazione, diventa essenziale avere una norma che definisca ex legge la cooperazione.

Il CAD, in tal senso, consente con il suo articolato un’ampia regolazione del “fare amministrativo”, vincolando le amministrazioni al rispetto di un livello essenziale di innovazione (altrimenti inapplicabile), introducendo nel panorama delle fonti giuridiche non solo un testo unico di tutte le principali norme riguardanti l’e-government; ma soprattutto introducendo i nuovi diritti della PA e dell’utente all’innovazione digitale, attraverso la cooperazione. Appare – quindi - evidente come risultino aleatori anche gli ultimi eventuali baluardi di resistenza (meramente “burocratica”) alla presa di coscienza del potenziale innovativo che il SPCoop e ICAR nella fattispecie apportano al “fare amministrativo”.

L’adeguamento delle pubbliche amministrazioni alle specifiche del nuovo sistema di cooperazione è, dunque, improrogabile; può essere vissuto “burocraticamente” come adempimento alla norma o più “ardentemente” come desiderio ad innovare, ma certamente non può essere inadempiuto.
Tuttavia, è necessario un processo di adeguamento sistemico, condiviso e cooperativo che consenta al Paese di abbattere le divisioni di natura digitale, culturale, storico-geografiche e finanziarie, tra i diversi livelli istituzionali e regionali, e contenere i localismi che possono rivelarsi nel lungo termine un danno più che un valore aggiunto. Le fughe in avanti di talune amministrazioni rispetto alle altre, infatti, se, da un lato, possono rappresentare l’occasione di sviluppo, di liberazione delle risorse e delle competenze; dall’altro, possono rappresentare un limite, se non finalizzate a trainare ma a difendere in modo campanilistico il proprio investimento e le proprie soluzioni tecnologiche ed organizzative, peraltro in modo distonico da un sistema nazionale di cooperazione.

Per questo è opportuno pensare ad un sistema cooperativo in cui le migliori pratiche siano valorizzate, messe in comune, compartecipate ed eventualmente rese riusabili per trainare e, in alcuni casi, dimostrare al sistema paese i margini di miglioramento, tipici delle soluzioni “pionieristiche”, e giungere insieme ad una standardizzazione condivisa.

ICAR ha introdotto un modello di “governance cooperativa” che ha coinvolto il sistema delle Regioni nel pieno rispetto dell’autonomia delle scelte e all’interno degli standard condivisi e concertati con la pubblica amministrazione centrale. Tuttavia, nella consapevolezza dell’oggettiva difficoltà di rendere unica la volontà delle parti ad esercitare responsabilmente e coscientemente il proprio ruolo.
In tal senso, facendo leva sul CAD, da un lato, sull’architettura organizzativa del SPCoop e sulle successive regole tecniche, dall’altro, ha sperimentato uno scenario di amministrazione pubblica cooperativa; in cui sono stati messi a sistema le migliori esperienze regionali in tema di cooperazione applicativa, le più alte competenze in materia di identità federata e service level agreement. Ciò ha permesso di costruire una infrastruttura federata di cooperazione, a partire da un modello tecnologico ed organizzativo unico, nella quale sperimentare nuovi e vecchi servizi in una logica evoluta di processo amministrativo integrato tra i diversi livelli istituzionali; sia a livello di policy, sia a livello di governo degli ampi contenuti tecnici previsti dal framework tecnologico.
In particolare, il lavoro svolto all’interno dei singoli task di progetto, tra i tecnici e i dirigenti delle Regioni; e all’esterno del progetto tra questi e i corrispettivi colleghi del CNIPA e dei Ministeri coinvolti, è stato guidato dall’obiettivo unitario di strutturare la comunità SPC, fornendo quell’ethos di socievolezza capace di oltrepassare i legami del singolo con la propria organizzazione e di fondersi nel desiderio del bene comune.
Esempi emblematici sono rappresentati dalla stretta ed ininterrotta collaborazione con il CNIPA per i diversi temi evoluti del SPCoop (identità federata, SLA, ontologie, registro SICA secondario) e per la redazione e pubblicazione delle regole tecniche, a cui si è giunti il 26 giugno 2008; oltre che alle produttive collaborazioni con:

• il Ministero dell’Interno, l’ANCITEL e l’Università di Tor Vergata per l’integrazione di INA/SAIA con SPCoop, primo elemento di un sistema più ampio di circolarità di tutte le anagrafi, base essenziale per lo sviluppo dell’interoperabilità dei sistemi informativi;
• il Ministero del Lavoro per l’adeguamento alle specifiche SPCoop della dello scambio in cooperazione applicativa delle comunicazioni obbligatorie (afferenti i datori di lavoro), della Borsa Continua Nazionale Lavoro e per lo sviluppo di nuove funzionalità del Sistema Informativo Lavoro;
• l’Agenzia delle Dogane per la fornitura integrata di dati essenziali alla costituzione di un osservatorio interregionale sui carburanti e base di partenza per l’avvio di scambi in cooperazione applicativa.

Ciò si è reso possibile anche grazie ad una azione di disseminazione culturale su cui ICAR ha inteso investire con attività di comunicazione mirate per diffondere la cultura della cooperazione applicativa. Il problema culturale, infatti, una volta superato consente di passare dal limite della “PA burocratica orientata alla norma” al nuovo orizzonte della “PA cooperativa orientata all’utente”.
I benefici che la cooperazione e ICAR, in particolare, apportano, per quanto non ancora palpabili, ricadono su vari target: gli amministratori pubblici, gli operatori della PA e i cittadini, le imprese, gli utenti in generale.
A questi va necessariamente comunicata la portata storica ed innovativa dell’interoperabilità dei sistemi informativi e della cooperazione applicativa e fatte comprendere, per quanto complesso sia il tema, le nuove modalità di gestione e fruizione dei servizi pubblici che potranno essere sperimentate. Tuttavia, comunicare e disseminare in modo chiaro e con modalità e linguaggi accessibili a tutti tale tema risulta particolarmente difficile e inefficace, se si scelgono canali e codici tradizionali.

Per questo ICAR ha studiato metodologie e linguaggi innovativi come:

• “ICARtoni”, animazioni e fumetti che spiegano il funzionamento e i benefici della cooperazione applicativa, attraverso un’illustrazione “semplificata”, immediata, divertente di una possibile trasposizione in cooperazione applicativa di un procedimento amministrativo .
• “ROSSO,NERO E AZZURRO”, uno spettacolo teatrale che mette in scena, sotto forma di metafora, il funzionamento della cooperazione applicativa. Attraverso il linguaggio universale del racconto e della metafora, lo spettatore è “rapito” dalla rappresentazione e dal forte processo d’identificazione che lo porta ad apprendere e ricordare nel tempo il messaggio proposto.
• “ICARQUIZ”, un quiz interattivo a risposta multipla a cui il visitatore del sito (www.progettoicar.it) o più in generale l’internauta può partecipare fornendo una risposta (delle tre possibili) alla domanda su “come migliorare e rendere efficiente la PA per il cittadino”. Al clic su ogni specifico item di risposta avviene un determinato mutamento della scena con personaggi volutamente ironici e simpatici, per divertire e “avvicinare” al tema il fruitore.
• “E-LEARNING”, un percorso formativo a distanza composto da tre moduli che ha illustrato a 70 dipendenti delle amministrazioni regionali il funzionamento e i benefici dei tre task infrastrutturali di ICAR. Realizzato in modalità SCORM, il percorso formativo è stato creato in modo che ciascuna Regione possa implementarlo sulla propria piattaforma di e-learning e renderlo fruibile per gli enti locali.
• “TEAM BUILDING e GAME THEATRE” rivolti, in prima sperimentazione, ai fruitori del percorso formativo in e-learning per approfondire i temi appresi online, secondo le modalità dell’improvvisazione teatrale. Si è voluto metaforizzare il funzionamento dei tre task infrastrutturali di ICAR, rendendo attivi i discenti nell’apprendimento e spingendoli a mettersi in gioco in prima persona per costruire/teatralizzare le metafore. L’esperienza personale, il mettersi in gioco direttamente ha avuto come effetto che i partecipanti comprendessero in maniera ludica i concetti e i tematismi tecnici; ed ha facilitato l’abbattimento delle barriere interpersonali necessario a consolidare una comunità di persone che lavorano e si impegnano sullo stesso tema.

La democrazia organizzativa
La Legge 241/90, successivamente il Testo unico degli enti locali 267/00 e poi il D.lgs. 165/2001 definivano la separazione tra gli organi di governo - […] chiamati ad esercitare le funzioni di indirizzo politico-amministrativo e verificare la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti - e gli organi dirigenziali - responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.
Tuttavia nella pratica quotidiana tale separazione non è sempre stata praticata, permangono margini di interferenza tra le due sfere che rendono l’attività gestionale spesso contraria ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, nonché di trasparenza, efficacia ed efficienza (per altro ribaditi dalla stessa Legge 241/90 sul procedimento amministrativo) .

Nei limiti, quindi, di un sistema che continua ad alimentarsi di questa prassi, ICAR ha determinato una controtendenza.
Il progetto si è sviluppato attraverso una governance composta da un gruppo di tecnici qualificati delle Regioni, portatori delle specifiche esigenze locali e testimoni di una concreta capacità di innovazione, e da uno staff tecnico di coordinamento interregionale. Ciò ha permesso di svolgere, da un lato, le attività gestionali e determinare le scelte operative nel pieno rispetto degli obiettivi progettuali e dei programmi approvati dagli organi di governo; dall’altro di presidiare i contenuti della cooperazione applicativa e del dominio di applicazione, per garantire la continua rispondenza tra scelte tecnologiche e strategiche.

A quest’ultima azione va riconosciuta ampia rilevanza per aver contribuito alla realizzazione di una forma di democrazia organizzativa tra i rappresentanti tecnici e politici delle Regioni e rappresentanti tecnici e politici delle altre amministrazioni come CNIPA, Ministeri, ANCI, ANCITEL, UPI, Università (coinvolte direttamente ed indirettamente nel progetto); e aver contribuito alla costituzione di una comunità di esperti e tecnici del settore attorno alla quale poter sviluppare e consolidare le azioni di progetto. Anche a livello territoriale, e con maggiore evidenza nei territori più piccoli come la Basilicata, la Provincia autonoma di Trento, l’Umbria, questo processo ha trovato risonanza, consentendo ai “saperi” del territorio, rappresentati dagli enti di ricerca, dalle università, delle società pubbliche regionali, di essere coinvolti con intese e/o accordi di programma:

• in iniziative di confronto sui modelli e le metodologie di gestione dei progetti strategici;
• nello scambio di know-how ed analisi progettuali;
• in azioni di raffronto, trasferimento e collaborazione nella manutenzione delle tecnologie, dei prodotti, delle piattaforme;
• nell’erogazione associata dei servizi.

In particolare, ha trovato attuazione un principio di responsabilità e di oggettiva riconoscibilità degli interessi comuni che ha favorito l’armonizzazione degli obiettivi individuali degli enti coinvolti con gli obiettivi collettivi e posto le basi per l’affermazione di forme di una più ampia democrazia organizzativa aperta a possibili processi di scambio culturale e di diffusione di esperienze innovative anche con il mondo accademico, scientifico e imprenditoriale.